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国家能源局南方监管局副局长郑毅:企业·政府·全社会 共建共治共享电力安全生产环境丨安全生产大家谈⑬

anquanyue.org.cn时间:2019/7/11 8:57:04
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企业·政府·全社会

共建共治共享电力安全生产环境

国家能源局南方监管局副局长 郑毅 

 

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作。习近平总书记从党和国家事业的发展、人民幸福安康的高度出发,提出了总体国家安全观的新理念,强调要牢固树立安全发展理念,始终把人民群众生命安全放在第一位,牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念。作为国家长治久安、总体安全的重要一环,电力安全稳定运行和可靠供应事关人民福祉,事关经济社会发展全局,事关全面建成社会主义现代化强国,保障电力安全生产意义重大。本文结合南方区域电力安全监管实际,思考提出如何在《安全生产法》统领下共举企业、政府、公众之力,共建共治共享电力安全生产环境。


落实企业主体责任是根本


企业所承担的安全生产主体责任是做好安全工作的根本。《安全生产法》已将企业履行安全生产主体责任明确为法律责任,企业主要负责人、有关管理人员必须履行安全管理职责。在强大法律震慑下,电力企业将电力安全外部性迅速内部化,形成内生的安全管理工作机制,筑牢安全生产的根基。《安全生产法》规定了18项主体责任,电力企业仍须突出在三个方面下功夫。


一是安全投入要到位

安全投入是企业做好一切安全工作的基础,包括资金、人员和设备物资投入。作为刚性成本支出,安全投入是《安全生产法》基本规则,企业均应足额保障。但在实际生产活动中,也应看到投入产生的不同效益带来的投资取舍,对企业安全生产方面的投入积极性存在影响。例如,沿海某发电厂拟投资增设黑启动设备,本是对自身安全和电网安全均有好处的安全投入,但由于投资回报少,要克服诸多困难才可实施;再如某省“十三五”规划了直流“背靠背”分割电网方案,对降低大面积停电的风险十分有利,但因投入过大令方案难以实施,且电网经营企业在新型输配电价格监管模式下,必然权衡其安全投入与其他方面的投入,积极性受到较大影响。


二是企业管理需走心

近年,南方区域电力人身伤亡事故虽大都发生在承包商,但与发包人对承包商和协作队伍的管理粗放、放任,甚至不闻不问,进而导致项目非法分包、层层转包等等有着直接关系。对此,特别是在当前南方区域电力生产和建设项目普遍大量外包的背景下,电力企业安全管理无论是对内部管控或是对外包单位管理,必须重视责任的压实和传导,必须将法定的基础管理责任时刻放在心上。


三是安全文化建设有恒心

电力企业应紧扣企业实际积极开展安全生产文化建设,强化安全培训,将人的安全生产意识、安全生产文化及技能的培养放在突出位置,并将对承包商的管理纳入到本单位一并考虑,扎实开展各项针对性、实用性培训教育,以安全文化软实力建设促使安全生产在“人”这个关键因素上发挥作用。


强化政府监管是关键


党的十八届三中全会首次提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告进一步把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为实现社会主义现代化的重要内容。在电力安全外部性还不能自觉内部化的情况下,作为国家治理体系的重要组成部分,政府治理体系建设应不断强化,政府监管的作用不能缺位。《安全生产法》对政府部门安全监管责任有明确的规定,不同于电力企业管理,重点在于督促企业及其实际控制人落实主体责任,在于协调统一行动,在于警示提醒突出问题等。

 

 一是将维护电力公共安全作为重大政治责任扛在肩上。电力安全的外部性很大程度体现为公共安全的问题,部分事故对社会造成的损失远大于对电力企业自身造成的损失,防止和减少电力公共安全事故是政府部门的重大政治责任。电力行业应在三个重点领域优先配置监管资源:一是防止发生大面积停电事故,这类事故会直接导致经济社会活动停顿、群众工作生活混乱、次生公共安全事件触发等。本世纪初美国、加拿大“8·14”大停电造成美国东北部和加拿大东部机场瘫痪、公共交通瘫痪、航班延迟、成千上万的人被困在地铁、电梯、火车和高速公路上,超过5000万人的失去电力供应,停电时间29小时后才完全恢复电力;2012年印度发生的停电事故,覆盖了一半以上的国土,直接影响6亿多人的生活。二是保障水电站大坝运行安全,漫坝、溃坝事故可能导致水库下游人民群众群死群伤和财产巨大损失。2018年老挝发生“7·23”大坝坍塌事故,周边居民死亡数十人,失踪近百人;2017年2月,美国奥罗维尔大坝大坝溢洪道在泄洪时出现了一个长200英尺、深30英尺的大洞,致使无法充分泄洪,大坝周边居民被要求紧急疏散。三是防范电力基础设施危害公共安全事件发生,电力基础设施数量庞大、分布面广,但因其电力的特殊属性影响公众安全的情况时有发生。近年来部分地区因供用电设施造成群众触电事故仍时有发生,2018年美国加州输电线路故障,被认为引发美国加州森林大火的原因。
 二是推动监管方式转型。党的十八届四中全会对全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署。执法力量是依法治理的重要保证,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障,从源头上把好行政决策、行政行为出关口,切实解决执法队伍建设滞后、执法手段落后、执法经验不足等普遍问题。同时,把适用于电力安全监管的法规要用足用好,执法依据不局限于部门规章,经充分授权后,全国人大、国务院出台的《安全生产法》《建筑法》《电力设施保护条例》《建设工程安全管理条例》《建设工程质量管理条例》等均可作为电力监管机构执法的依据。此外,监管的方式方法还有很大创新空间,例如探索围绕企业落实安全管理责任方面开展安全责任审计,研究责任审计报告的用途等。
 三是推动分级属地监管。电力系统是“统一调度、分级管理”的运行系统;简政放权背景下,电力项目实行“统一规划,分级审批”,电力安全管理先天具备“分级管理”属性。因此,电力安全监管应构建国家监督、属地管理、企业主体的分级监管体系。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号)中明确要求“理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制,明确行业监管、区域监管与地方监管职责”;《地方党政领导干部安全生产责任制规定》要求县级以上地方各级政府主要负责人“按照分级属地管理原则明确本地区各类生产经营单位的安全生产监管部门”。中央关于安全生产领域改革的有关精神已经非常明确,需要地方各级政府落实到位。


动员社会力量是基础


政府治理能力建设正从单一中心的管理控制走向多元主体的协同共治,这是新时代政府治理的大势所趋。人民群众是公共安全的利益攸关方,是多元协同共治的主体之一,因此,动员社会力量参与电力安全治理是十分必要和有效的。公民参与、公开透明、政社协作是协同共治的三个基本原则。

一是依法依规受理人民群众举报电力安全隐患。

向有关部门报告安全隐患是《安全生产法》赋予群众的权利。充分发挥12398能源监管投诉举报热线作用,高度重视投诉举报事项,认真履行监管职责,依法依规对受理的每一个投诉举报进行核实和处理,对属于地方政府管理职责的应及时移送。

二是扩大社会参与监督的途径。

执法部门加大对监管中发现的问题、企业违法违规行为向社会公开力度,扩大事故(事件)通报范围,以向社会通报为常态,行业内通报为例外,制定企业安全信息披露实施制度,督促电力企业披露信息,不断加大信息公开力度。

三是联合惩戒安全记录不良和安全生产失信的实体及个人。

仅靠安全监管部门单打独斗、各自为战不足以对失信者形成足够震慑。试想一个安全记录劣迹斑斑的电力企业仍能获准大规模发展电力项目或者其他行业的项目,无疑是对安全不守法的纵容。联合惩戒,关键在“联合”。要充分运用统一数据平台,建立跨地区、跨部门、跨行业的联合惩戒机制,形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局,让安全生产失信者寸步难行。

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